壟斷行業(yè)主要提供基礎(chǔ)性、公益性產(chǎn)品和服務(wù)，與國計(jì)民生密切相關(guān)。由于具有資本投入量大、市場支配地位明顯等特點(diǎn)，為保障公共利益，根據(jù)國際慣例，需要政府對這些行業(yè)的價格進(jìn)行有效監(jiān)管。此次國家發(fā)改委頒布指導(dǎo)意見，屬我國首次對壟斷行業(yè)科學(xué)定價進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，對促進(jìn)壟斷行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，節(jié)約社會用能成本，提高公共福利具有重要指導(dǎo)意義
       近日，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確以成本監(jiān)審為基礎(chǔ)，以科學(xué)定價機(jī)制為支柱，建立健全以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心、約束與激勵相結(jié)合的壟斷行業(yè)定價制度，促進(jìn)壟斷行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，合理降低壟斷行業(yè)價格。
       這是國家首次對壟斷行業(yè)科學(xué)定價實(shí)行頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)謀劃，也是今后一個時期我國對壟斷行業(yè)價格監(jiān)管的重要遵循。
       專家表示，《指導(dǎo)意見》的出臺，有利于促進(jìn)壟斷行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，節(jié)約社會用能成本，提高整個社會的公共福利。更重要的是，這意味著科學(xué)透明的壟斷行業(yè)價格監(jiān)管體系即將建立，壟斷行業(yè)價格監(jiān)管加速走向制度化、精細(xì)化。
       價格監(jiān)管難度大
       壟斷行業(yè)是由一個或少數(shù)經(jīng)營主體擁有市場支配地位的行業(yè)，主要指因存在資源稀缺性、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益而由一個或少數(shù)企業(yè)經(jīng)營的網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)和重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)行業(yè)。
       這些行業(yè)主要提供基礎(chǔ)性、公益性產(chǎn)品和服務(wù)，與國計(jì)民生密切相關(guān)，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保障人民群眾生活具有重要作用。由于具有資本投入量大、市場支配地位明顯、關(guān)乎民生、難以形成有效競爭等特點(diǎn)，為保障公共利益，根據(jù)國際慣例，需要政府對這些行業(yè)的價格實(shí)行有效監(jiān)管。
       黨的十八大以來，我國各級價格主管部門加快推進(jìn)壟斷行業(yè)定價制度建設(shè)，先后出臺了輸配電、天然氣管道運(yùn)輸、鐵路客運(yùn)等重點(diǎn)行業(yè)定價辦法或成本監(jiān)審辦法，初步建立起以“準(zhǔn)許成本+合理收益”為核心的壟斷行業(yè)定價制度框架，嚴(yán)格成本監(jiān)審，強(qiáng)化價格監(jiān)管。
       當(dāng)前，我國壟斷行業(yè)經(jīng)營成本不夠透明、價格形成不夠合理的現(xiàn)象還比較突出，成本監(jiān)審制度不夠完善、覆蓋面還需擴(kuò)大，監(jiān)管能力有待進(jìn)一步提升，監(jiān)管的科學(xué)化、精細(xì)化水平還需提高。
       不過，壟斷行業(yè)價格監(jiān)管也是價格改革中最難的一環(huán)。“壟斷行業(yè)體量大，油、氣、電等都是國民經(jīng)濟(jì)的大塊頭，其對應(yīng)的又都是大型央企，要實(shí)行成本核算、透明監(jiān)管的難度很大；這些領(lǐng)域又關(guān)乎國計(jì)民生，理順價格機(jī)制的難度也很大。”中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部研究員景春梅說。
       在中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長鄭新業(yè)看來，許多壟斷行業(yè)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)也是國家標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管者要了解其真實(shí)成本的難度很大。由于信息不透明，加大了監(jiān)管的難度。加之成本監(jiān)審又是極其專業(yè)的領(lǐng)域，目前價格部門人手不夠、預(yù)算不足、力量單薄。《指導(dǎo)意見》的出臺，可以把監(jiān)管的體制機(jī)制明確建立起來，把改革措施固化成制度體系，把改革機(jī)制提升為體制。
       “對壟斷行業(yè)實(shí)行價格監(jiān)管的難點(diǎn)，是由‘信息不對稱’所導(dǎo)致的成本控制難或效率激勵不足問題，這是世界性難題。”國家發(fā)改委市場與價格研究所研究員劉樹杰說，強(qiáng)化對壟斷行業(yè)價格的監(jiān)管，是市場經(jīng)濟(jì)中政府的重要職能之一，是價格改革縱深推進(jìn)的重要內(nèi)容，也是更好發(fā)揮政府作用，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
       理順政府市場關(guān)系
       根據(jù)《指導(dǎo)意見》，在加強(qiáng)壟斷行業(yè)價格監(jiān)管中，必須正確處理政府與市場關(guān)系，深化壟斷行業(yè)價格改革，放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格。切實(shí)轉(zhuǎn)變價格監(jiān)管的理念、方式、手段，不斷完善成本監(jiān)審制度、價格形成機(jī)制，強(qiáng)化成本約束，合理形成價格，增強(qiáng)企業(yè)降本增效的內(nèi)生動力，保障社會公共利益。
       “完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，既要有市場機(jī)制的決定性作用，也要有好的政府監(jiān)管，二者缺一不可。”劉樹杰說，價格監(jiān)管的核心，是平衡買、賣雙方的利益關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相關(guān)領(lǐng)域的公平、公正，提高資源的配置效率。因此，監(jiān)管不同于傳統(tǒng)的計(jì)劃管理或經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制，基于市場經(jīng)濟(jì)和法制，監(jiān)管必須依法依規(guī)、公平公正進(jìn)行。
       景春梅指出，厘清政府和市場的邊界，就是要針對行業(yè)的不同特點(diǎn)、屬性，建立不同的競爭機(jī)制。比如，自然壟斷和競爭性要分開，屬于競爭性領(lǐng)域的，就放開給市場，政府不要過多干預(yù)；屬于自然壟斷的，要管好管到位。
       事實(shí)上，近年來我國在一些領(lǐng)域已經(jīng)展開了相關(guān)的探索。例如，2014年開始試點(diǎn)的輸配電價改革中，就是在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)實(shí)行市場開放準(zhǔn)入，引入競爭、放開用戶選擇權(quán)；對具有自然壟斷屬性的輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)則加強(qiáng)監(jiān)管。
       《指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確，將合理界定政府、企業(yè)、消費(fèi)者權(quán)利和義務(wù)，制定覆蓋全部壟斷行業(yè)的成本監(jiān)審辦法、定價辦法，建立起科學(xué)的成本分擔(dān)機(jī)制、合理反映成本構(gòu)成和收益的價格形成機(jī)制。規(guī)范政府定價的程序和行為，嚴(yán)格依法依規(guī)開展價格監(jiān)管。
       鄭新業(yè)說，政府通過有效監(jiān)管，可以把壟斷行業(yè)的成本控制在合理范圍之內(nèi)，這有助于全國統(tǒng)一市場的形成，有利于資源在大范圍內(nèi)的配置。
       “自然壟斷行業(yè)成本的高低，直接關(guān)系其銷售半徑。我國大部分電源、氣源在中西部，負(fù)荷中心在東部。如果輸配電價成本、天然氣管道成本監(jiān)管不嚴(yán)，導(dǎo)致中間線路過于昂貴，就會影響其銷售。當(dāng)收費(fèi)成本反映真實(shí)需求時，市場在資源配置中的決定性作用才能得到充分發(fā)揮。”鄭新業(yè)說。
       健全成本監(jiān)審辦法
       根據(jù)《指導(dǎo)意見》，到2020年，我國網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)和重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)行業(yè)定價辦法、成本監(jiān)審辦法基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，科學(xué)、規(guī)范、透明的壟斷行業(yè)政府定價制度基本建立。
       目前，我國已全面完成省級電網(wǎng)輸配電價改革，核減成本比例達(dá)14.5%；已完成天然氣管道運(yùn)輸定價成本監(jiān)審，核減成本比例達(dá)16%；一些城市也開展了供水定價成本監(jiān)審。
       記者了解到，近期我國將圍繞電力、天然氣、鐵路客運(yùn)、居民供水供氣供熱等重點(diǎn)領(lǐng)域，加快建立健全成本監(jiān)審辦法和價格形成機(jī)制，從細(xì)從嚴(yán)開展成本監(jiān)審和定價工作，規(guī)范壟斷行業(yè)收費(fèi)，促進(jìn)企業(yè)降低成本，提高效率。
       景春梅表示，加快推動在上述重點(diǎn)領(lǐng)域的成本監(jiān)審和定價工作，既有利于合理降低企業(yè)成本和社會負(fù)擔(dān)，也有利于提高壟斷行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率。
       “壟斷行業(yè)成本監(jiān)審規(guī)則建立起來后，哪些該計(jì)入成本，哪些不計(jì)入，投資回報(bào)率是多少等都明確了，公眾買單買得明明白白，對公共利益起到保障作用；也能倒逼企業(yè)提高生產(chǎn)效率，促進(jìn)公平競爭。”景春梅說。
       劉樹杰建議，強(qiáng)化對壟斷行業(yè)的價格監(jiān)管，一是要建立明晰的規(guī)則，當(dāng)前最重要的是要有適用于價格監(jiān)管的壟斷行業(yè)成本規(guī)則。二是要推動信息公開和公眾參與，建立監(jiān)督制衡機(jī)制，建立真正有能力代表消費(fèi)者利益的消費(fèi)者保護(hù)組織，把“公眾參與”落到實(shí)處。三是要加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，包括機(jī)構(gòu)職能合理設(shè)置及相應(yīng)的人力資源保障。