我國“十一五”規(guī)劃要求在2010年GDP單位能耗降低20%，但2006年全國各地節(jié)能降耗減排情況普遍不理想，這對“十一五”后半期任務(wù)的完成形成了強(qiáng)大的壓力。這些問題突出表現(xiàn)在節(jié)能減排工作不適應(yīng)約束性指標(biāo)的要求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作進(jìn)展緩慢，結(jié)構(gòu)性污染問題嚴(yán)重，環(huán)境治理能力建設(shè)不足等方面。如何大力推進(jìn)節(jié)能降耗，加快新型工業(yè)化進(jìn)程，我們必須針對問題的根本探索解決辦法。
　　
　　一、政績觀與行政考核指標(biāo)體系
　　
　　作為一項改進(jìn)，我國的全國性量化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長和節(jié)能降耗兩方面。但是在以高耗能、高污染行業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有得到有效調(diào)整的前提下，偏快的經(jīng)濟(jì)增長速度不僅付出了較大的資源環(huán)境代價，也增加了以預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)為基礎(chǔ)的節(jié)能減排指標(biāo)的完成難度。一方面，“十一五”規(guī)劃確定GDP年均增長7.5%，另一方面，GDP單位能耗降低20%。若以GDP實際增速10%左右來計算，工業(yè)重型化發(fā)展趨勢若得不到控制，到2010年，“十一五”規(guī)劃中的節(jié)能減排兩項約束性指標(biāo)是難以實現(xiàn)的。
　　
　　在節(jié)能減排指標(biāo)完成不好的2006年，全國第二產(chǎn)業(yè)增加值比重高達(dá)48.7%,其中工業(yè)增長超過GDP增長，工業(yè)增長中高耗能、高污染行業(yè)的增長又超過工業(yè)整體增長。2007年以來，全國重工業(yè)增加值同比增速比輕工業(yè)快，鋼鐵等六大耗能行業(yè)工業(yè)增加值增速同比更快，主要耗能產(chǎn)品產(chǎn)量增速明顯加快。
　　
　　在各地的規(guī)劃中，GDP的增長速度都高于國家“十一五”規(guī)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，不少地方仍然將追求高速增長作為“硬任務(wù)”，把節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境工作當(dāng)作“軟任務(wù)”，層層向下放大GDP的增速，有些地方用計劃預(yù)期指標(biāo)數(shù)代替節(jié)能減排工作效果，瞞報、混報、謊報節(jié)能減排真實情況。究其原因，在于節(jié)能減排監(jiān)管機(jī)制不完善，監(jiān)管主體責(zé)任難以落實。并且由于具體的環(huán)保考核指標(biāo)設(shè)定并未細(xì)化，缺乏可操作性，加之尚未形成完善的責(zé)任追究制度，政府的環(huán)保責(zé)任難以真正落實。
　　
　　因此，從某種程度上可以說，為了完成GDP增長指標(biāo)，已經(jīng)影響了節(jié)能減排指標(biāo)的完成，兩者形成為一對矛盾。而相對來說，在各地政府的考核指標(biāo)體系中，GDP仍然比節(jié)能減排指標(biāo)更為剛性，更有政績說服力。如果按“又好又快”的科學(xué)發(fā)展觀要求，應(yīng)該將節(jié)能減排指標(biāo)放在GDP指標(biāo)之前。也就是說，“十一五”規(guī)劃兩大經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排位應(yīng)該調(diào)轉(zhuǎn)過來，以體現(xiàn)“又好又快”的要求。同時，要確立節(jié)能減排也是發(fā)展的觀念，否則，各地各級政府將以“發(fā)展是硬道理”或“發(fā)展是第一要素”的理由將節(jié)能減排工作排列在GDP增長之后，從而在這一對矛盾中無所適從，最終還是以完成GDP指標(biāo)為主，而導(dǎo)致節(jié)能減排指標(biāo)的不完成。
　　
　　要把節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的責(zé)任落實到各級政府，落實到主要領(lǐng)導(dǎo)人、分管領(lǐng)導(dǎo)人和部門負(fù)責(zé)人，必須明確地方政府節(jié)能減排工作責(zé)任，細(xì)化地方政府考核體系中的節(jié)能環(huán)保指標(biāo)，建立責(zé)任追究制度，并使其具有可操作性。要制定完善的地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展考核評價指標(biāo)體系，層層簽訂治污目標(biāo)責(zé)任書，成績納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，實施能耗指標(biāo)公報制度。要建立完善科學(xué)的環(huán)境管理體制，努力落實公眾參與機(jī)制，調(diào)動各方積極性，及時向公眾公布信息，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，建立公眾監(jiān)督機(jī)制。
　　
　　當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)增長與節(jié)能降耗減排并不是天生的一對矛盾，廣東省的“一高一低”就說明了這一點。作為GDP全國排第一的經(jīng)濟(jì)大省，能源消耗量卻是最低，而且廣東還是一個能源供給對外依存度比較高的省份。作為全國第一經(jīng)濟(jì)大省，反映的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展之“快”，作為第一能源節(jié)約大省，則反映的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展之“好”。更難能可貴的是，近年來，廣東適度發(fā)展重工業(yè)，重工業(yè)的增幅都高于輕工業(yè)，因此，廣東“一高一低”成績的取得顯得尤為不易，這說明廣東GDP的含量，不是以高能耗、高污染為代價換來的。
　　
　　二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀與工業(yè)化道路的選擇
　　
　　所謂新型工業(yè)化道路，就是堅持以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化，工業(yè)化與信息化有機(jī)結(jié)合的發(fā)展道路。這是相對于速度效益型的“高投入、高消耗、高排放、低效益”的傳統(tǒng)工業(yè)化道路而稱之為“新型”的道路。黨的十六大就提出了中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革要走新型工業(yè)化道路，具體講就是走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。
　　
　　我國工業(yè)化水平已經(jīng)進(jìn)入發(fā)展中期，發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入中后期。按傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展道路，應(yīng)該進(jìn)入重化工業(yè)大發(fā)展階段，而新型工業(yè)化要求走信息化發(fā)展道路。重型化與信息化是否又是一對矛盾呢？從廣東省等地提出“適度重型化”的方向選擇來看，就是重型化與信息化并行不悖。
　　
　　關(guān)鍵是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，一方面是新增很多重化項目，另一方面卻沒有下決心淘汰那些落后的高能耗產(chǎn)業(yè)。除了抓經(jīng)濟(jì)增長一手硬，抓節(jié)能降耗一手軟的情況較普遍之外，我國淘汰落后產(chǎn)能方面的工作也十分滯后。一些地方和行業(yè)為了局部利益和眼前利益，對國家應(yīng)該淘汰的落后生產(chǎn)能力、工藝、技術(shù)和設(shè)備實行明禁暗保，不但沒有使應(yīng)該淘汰的落后生產(chǎn)能力退出市場，甚至還在新增落后生產(chǎn)能力。另一方面，我們要看到，環(huán)境治理能力建設(shè)嚴(yán)重不足，影響水污染處理、脫硫、城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)的根本因素是效益不明顯，從而導(dǎo)致投入嚴(yán)重不足。污水處理收費低，脫硫設(shè)施建設(shè)及運行成本普遍高于脫硫電價，城市垃圾費征收率普遍不高，等等，嚴(yán)重影響了地方政府節(jié)能減排的積極性。有的地方，污水處理敷衍了事，甚至只是為了應(yīng)付檢查。大部分工業(yè)用能設(shè)備沒有能效標(biāo)準(zhǔn)，全國節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)過于遷就現(xiàn)有技術(shù)水平，較少反映未來節(jié)能要求。
　　
　　從各國的工業(yè)化發(fā)展進(jìn)程來看，工業(yè)是能耗最大的產(chǎn)業(yè)，也是節(jié)能潛力最大的領(lǐng)域，如廣州工業(yè)能耗占全市總量的60％。同時，能源消耗是企業(yè)生產(chǎn)成本的重要組成部分，又是國際市場綠色產(chǎn)品的重要指標(biāo)，極大地影響著產(chǎn)品競爭力。推進(jìn)節(jié)能增效已成為企業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在要求和生存之道，一方面，如果企業(yè)不通過節(jié)能降耗來降低成本、增加效益，其自身的競爭優(yōu)勢會削弱，市場拓展受影響，還影響企業(yè)的生存和發(fā)展。另一方面，企業(yè)只有推進(jìn)節(jié)能降耗，減少環(huán)境污染，才能實現(xiàn)又快又好的發(fā)展。為此，廣州近年整治淘汰了一批能耗大、產(chǎn)出低、污染重、生產(chǎn)能力落后的企業(yè)，并全面啟動“退二進(jìn)三”系統(tǒng)工程，共關(guān)閉、停產(chǎn)、搬遷了147家工業(yè)企業(yè)。為了推進(jìn)新型工業(yè)化，廣州采取了八大戰(zhàn)略措施：一是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；二是推進(jìn)工業(yè)節(jié)能技術(shù)改造；三是推進(jìn)熱電冷三聯(lián)供；四是推進(jìn)新能源的替代工作；五是推進(jìn)節(jié)能管理新模式；六是推進(jìn)重點耗能企業(yè)的節(jié)能減排工作；七是推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點城市工作；八是推進(jìn)多層面的節(jié)能宣傳。
　　
　　進(jìn)入工業(yè)化中后期的廣東近年來加大了工業(yè)適度重型化的發(fā)展，但主要集中在技術(shù)含量較高的電子信息業(yè)、電器機(jī)械制造業(yè)、醫(yī)藥業(yè)等高效低耗能產(chǎn)業(yè)，陶瓷、印染、造紙等高耗能產(chǎn)業(yè)占工業(yè)的比重并不大。2007年以來，廣東省提出要大力抓好節(jié)約能源、節(jié)約用水、節(jié)約和集約用地、節(jié)約原材料、資源綜合利用和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等六項重點工作。而且，廣東正在或還將出臺更多的節(jié)能降耗措施，包括節(jié)約和替代石油、綠色照明、建筑節(jié)能、政府機(jī)構(gòu)節(jié)能、熱電聯(lián)產(chǎn)、余熱利用、能源利用監(jiān)測能力建設(shè)等七大重點工程。前不久，廣東再次宣布，關(guān)停全省900萬千瓦小火電機(jī)組進(jìn)入實際操作階段。
　　
　　顯然，當(dāng)前我國節(jié)能減排工作取得了積極進(jìn)展，但離完成“十一五”目標(biāo)還有很大差距。如何正確認(rèn)識節(jié)能減排形勢，準(zhǔn)確探索和把握新型工業(yè)化的發(fā)展規(guī)律和特點，從而科學(xué)地指導(dǎo)節(jié)能減排工作，成為擺在各級政府和部門面前的重要課題。在實際工作中，我們要抓住主要矛盾，認(rèn)真分析其成因，并采取有效措施解決問題。要真正貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制高耗能、高污染行業(yè)過快增長。要制定和實施有利于減排的金融、財稅、貿(mào)易政策，加大污水處理等治污工程力度。要嚴(yán)格環(huán)評制度，加大環(huán)境執(zhí)法，查處環(huán)境違法行為。
　　
　　當(dāng)前節(jié)能減排工作中，潛力最大的還是結(jié)構(gòu)調(diào)整。因此，一方面，要合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展低耗能、低排放的第三產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長由主要依靠工業(yè)帶動和數(shù)量擴(kuò)張帶動，向三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動和優(yōu)化升級帶動轉(zhuǎn)變。另一方面，要大力推進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)進(jìn)步。要把節(jié)能減排作為政府科技投入、推進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的重點領(lǐng)域，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)先支持擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的節(jié)能減排關(guān)鍵技術(shù)示范，采取多種方式加快高效節(jié)能減排產(chǎn)品的推廣應(yīng)用。進(jìn)一步做好工業(yè)園區(qū)的規(guī)劃建設(shè)工作；按照“產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)、科學(xué)布局、集約用地”的原則，制定園區(qū)產(chǎn)業(yè)布局方案；多渠道籌集資金，啟動以水、電、路和排污工程為重點的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
　　
　　三、價值觀與政策法規(guī)的作用
　　
　　政績觀也好，發(fā)展觀也好，最能體現(xiàn)為政者價值觀的是產(chǎn)業(yè)政策和有關(guān)節(jié)能減排的政策法規(guī)，這些政策法規(guī)是一種價值杠桿，引導(dǎo)著全社會節(jié)能減排工作的發(fā)展方向和效果。
　　
　　從我國大多數(shù)地區(qū)的情況來看，原煤消耗多是節(jié)能降耗工作難度比較大的主要原因之一，因為從價格上來說，原煤比石油、天然氣要便宜得多，經(jīng)濟(jì)增長仍主要依靠原煤的使用；從工業(yè)結(jié)構(gòu)上來看，我國工業(yè)化步入中期，一些地區(qū)處于工業(yè)化中后期，工業(yè)重型化傾向較為明顯，而重工業(yè)是能源消耗大戶；從產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)法規(guī)來看，節(jié)能政策效果沒有顯現(xiàn)出來，也是許多地方GDP能耗下降目標(biāo)任務(wù)沒有完成的重要原因，而各地目前正處于節(jié)能降耗政策落實階段，對能源消耗尚未形成有效的節(jié)制，政策發(fā)揮作用仍需要一個過程。
　　
　　可以說，我國節(jié)能減排工作面臨的形勢依然嚴(yán)峻。具體體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策落實還不到位，對推進(jìn)重點企業(yè)的節(jié)能減排、技術(shù)進(jìn)步抓得不緊，對循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度不夠；價格政策導(dǎo)向性還較弱，不能利用價格手段激勵節(jié)能減排；財稅政策力度不夠，對國家鼓勵發(fā)展的可再生能源和節(jié)能、環(huán)保技術(shù)設(shè)備的開發(fā)推廣缺乏必要的稅收支持政策；處罰規(guī)定不合理，對違法企業(yè)難以形成有效威懾；現(xiàn)行法律中環(huán)境違法責(zé)任追究制度尚不健全，對環(huán)境違法企業(yè)除行政處罰外，很難追究其相關(guān)責(zé)任人的刑事責(zé)任；環(huán)境污染損害賠償制度還未真正建立，助長了企業(yè)的環(huán)境違法行為，現(xiàn)行法律對企業(yè)的環(huán)境違法行為只是進(jìn)行一次性處罰，對同一企業(yè)連續(xù)性環(huán)境違法行為的連續(xù)處罰在法律上還缺乏明確說明，在實踐中尚存在爭議，等等。這些政策法規(guī)的傾向性問題說到底還是一個價值觀問題，即什么樣的發(fā)展才是符合人類根本利益的，什么樣的生活方式才是更人性化的。
　　
　　我們必須采取切實有效的措施，樹立正確政績觀、發(fā)展觀和價值觀，力促經(jīng)濟(jì)“又好又快”發(fā)展；促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型工業(yè)化體系；建立多元投融資渠道，切實保證節(jié)能和環(huán)保工程建設(shè)的資金投入；建立和完善管理體制，強(qiáng)化工作責(zé)任；完善節(jié)能和環(huán)保立法與法律實施監(jiān)督工作。
　　
　　節(jié)能降耗和環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)成為確保我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展和維系生態(tài)平衡、環(huán)境優(yōu)良的重要基礎(chǔ)。隨著人口不斷增長、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程加快、人民生活水平逐步提高，我國的能源瓶頸和環(huán)境污染問題更加突出。必須盡快制定和實施強(qiáng)化節(jié)能減排的激勵政策，建立健全節(jié)能減排的保障機(jī)制，通過財稅政策、價格政策等各種經(jīng)濟(jì)杠桿，促進(jìn)節(jié)約能源和污染物減排工作，形成激勵和約束相結(jié)合的節(jié)能減排機(jī)制。積極推行、落實和貫徹《節(jié)約能源法》、《水污染防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》等法律法規(guī)，使節(jié)能降耗減排工作走上法治軌道，逐步建立和完善環(huán)境污染損害賠償制度，確保我國真正走上新型工業(yè)化的道路。
　　
　　
　　作者：廣州市社會科學(xué)院研究員、博士 彭澎